中国颁布境外投资新规

2017年12月26日，中华人民共和国国家发展和改革委员会（“发改委”）作为中国境外投资的主要监管机构之一，发布《企业境外投资管理办法》（“新办法”）。新办法将于2018年3月1日起施行，取代发改委于2014年颁布的《境外投资项目核准和备案管理办法》（“现行办法”）。

在新办法发布之前，发改委等部门于2017年8月发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（“指导意见”）。指导意见明确了境外投资限制细则，提出简化境外投资核准和备案程序。请参见我们之前的电子公告“中国已发布境外投资指导意见”，了解指导意见摘要。

新办法的要点

1.扩大受发改委监督的项目范围

现行办法中受发改委监督的项目范围包括中国境内实体进行的境外投资项目，或中国境内实体以提供融资或担保等方式通过其境外实体实施的境外投资项目。

新办法扩大了该范围，包括中国境内实体直接或通过其控制的境外企业进行的境外投资，而不论资金或担保来源。“控制”是指直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项。“境外投资”是指以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益。

值得注意的是，新办法规定，境外投资包含新设或参股境外股权投资基金，以及通过协议、信托等方式控制境外企业或资产。

在进行境外投资的实体方面，新办法明确指出，这包括各种类型的非金融企业和金融企业。这澄清了现行制度存在的不确定性，即金融机构进行的境外投资是否需要由发改委核准。

新办法还规定，境内自然人通过其控制的境外企业（包括香港、澳门、台湾地区）对境外开展投资的，参照本办法执行。

2.扩大敏感国家/地区和敏感行业的范围

与现行制度一样，将继续对敏感国家/地区或敏感行业的境外投资实行核准管理而不是备案管理。不过，新办法对敏感国家/地区和敏感行业的范围进行如下修改，这可能会扩大需要核准的项目范围：

敏感国家和地区包括与中国未建交的国家和地区；发生战争、内乱的国家和地区；根据中国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家和地区。

敏感行业包括武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒以及新增的较宽泛类别，即根据中国法律法规和有关调控政策，需要限制企业境外投资的行业。对调控政策的提及与指导意见相呼应，后者规定对一些行业（如地产、酒店、影城、娱乐业等）的境外投资受到限制，须经国家发改委核准。在新办法下，发改委有权单独发布敏感行业目录。

3.简化核准和备案程序

新办法进行了一系列变更，旨在简化核准和备案程序。下表总结了新办法下的核准和备案要求以及相关时间表。

核准和备案程序的其他变革要点包括：

• 废除“通行证”制度

根据现行办法，对于中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，中国投资者在对外签署约束性协议、提出约束性报价或对外正式投标之前，应向发改委报送项目信息报告。发改委收到项目信息报告后，对符合国家境外投资政策的项目，将出具确认函。

这一信息报告要求有时被称为“通行证”制度，它历来使发改委在确定哪个中国投资者最适合从事特定交易方面具有自由裁量权，原因是发改委通常只针对特定交易发行一张通行证。“通行证”制度给交易带来了不必要的不确定性和政府干预，往往使参与竞标的中国投标人处于劣势。新办法已废除该制度。

• 简化地方企业的核准程序

在现行制度下，地方企业必须先向所在地的省级政府发展改革部门提交项目申请报告，由省级政府发展改革部门提出审核意见后报送国家发改委。在实践中，这种两层式审核可能会大大延长核准或备案时间表。新办法规定，国家发改委具有最终决策权，地方企业可以直接向国家发改委申请核准或备案，不需要经过省级政府发展改革部门。

• 明确规定核准或备案的最后期限

现行办法规定，中国投资者在对外签署正式协议前，应当取得国家发改委出具的核准文件或备案通知书，或在签署的文件中明确“生效条件”为取得国家发改委出具的核准文件或备案通知书。在实践中，对于“生效条件”是指完成交易的先决条件还是最终协议有效性的先决条件，存在不确定性。“新办法”明确规定，投资者应当在项目实施前（即投资者为项目投入资产、权益或提供融资、担保之前）取得项目核准文件或备案通知书。

4.加强核准和备案后监督

新办法出台了一系列措施，加强发改委对境外投资项目在核准或备案后的监督。发改委将与其他政府部门紧密合作，建立协同监管机制，通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式对境外投资进行监督检查。中国境外投资者还需要通过网络系统提交项目完成情况报告表和重大不利情况报告表。将建立“公示”系统，公布境外投资者违反新办法规定的行为。

对中国企业境外投资的影响

在过去12个月中，中国的境外投资锐减40%以上，主要原因是政府加大了资本流出管制，以遏制人民币的贬值和打击“非理性”和“非真实”境外交易。

在去年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会上，释放出喜忧参半的信号：中国仍将允许在海外购买资产，但是必须精挑细选、小心谨慎地开展此类投资，并适当顾及长期目标。这种做法与指导意见相呼应，现在也在新办法中得到体现。新办法似乎在两方面取得了平衡：一方面鼓励境外投资以支持“一带一路”倡议和其他调控政策，另一方面又限制“非理性”和“非真实”境外交易。

新办法的简化核准和备案程序受到市场的欢迎。但是，政府也在加大对“漏洞”的审查力度，比如中国境内实体通过境外实体进行境外投资。另外，根据新办法承诺发布的敏感行业目录，需要核准而不是备案的境外交易可能会增加。尽管如此，由于中国境外投资监管方法变得更加清晰明确，预计2018年中国开展的境外交易将谨慎回升。